El presupuesto, o la magia de los números

Todo está bien pero... ¿Quién dará respuesta a estas preguntas?

Por qué los Gastos Directos para 1969 montan solamente a 26,513 millones, si ya en 1967 se gastaron efectivamente 40,853 millones? De toda probabilidad se gastarán efectivamente 45 mil millones de pesos.

Por qué en los presupuestos originales los Gastos en Educación representan alrededor del 25% del total, y en los gastos efectivos solamente el 13%?

Por qué dejan de gastarse muchos millones de pesos que son autorizados en el presupuesto original para educación, salubridad, agricultura y ganadería, Comunicaciones, Recursos Hidráulicos y otros renglones semejantes?

Por qué en cambio en los gastos en deuda pública y en erogaciones adicionales se gasta de 5 a 10 veces más que lo que consigna el presupuesto original?

Por qué solamente se consignan 600 millones de pesos como préstamos a obtener en 1969 si en realidad se necesitarán más de 15,000 millones de pesos? En 1967 se utilizaron 13,070 millones, o sea el 32.2% del gasto directo del gobierno federal.

Por qué se envía un presupuesto total de 66,096 millones de pesos, si en realidad se gastarán no menos de 95 mil o 100 mil millones de pesos por el Sector Público? Ya en 1967 el gasto total efectivo ascendió a 79,452 millones de pesos y en 1968 seguramente no serán menores a 90 mil millones.

Como es costumbre y según lo marca la Ley, el Ejecutivo Federal ha enviado a la Cámara de Diputados para su discusión, y aprobación en su caso, el Presupuesto de Egresos y el Proyecto de Ley de Ingresos para el año de 1969. La Cámara, como es costumbre también autorizará el gasto proyectado sin aumentar ni disminuir un centavo, ni modificar en nada su composición, y sin tomarse el trabajo de someterlo a un cuidadoso examen como sería su responsabilidad. De manera semejante será aprobada la Ley de Ingresos que proporcionaron la base económica para que el programa de actividades gubernamentales de 1969 pueda llevarse a efecto.

Cuando en el período de sesiones ordinario de 1970 el Ejecutivo Federal presente a la Cámara de Diputados la Cuenta Pública en la que se consignen los gastos efectivamente realizados y los ingresos reales obtenidos durante el año de 1969, se repetirá la misma historia. Será aprobada sin mayores dificultades y algunos congresistas aprovecharán la oportunidad para prodigar elogios (algunos de los cuales serán muy merecidos, sin lugar a dudas) al Ejecutivo, por la labor realizada. De toda probabilidad en esa ocasión no se preocuparán (salvo algunas escasas, pero muy honrosas excepciones) por advertir siquiera las grandes discrepancias que seguramente se presentarán entre el presupuesto de egresos y el de ingreso; por ellos aprobados, y los datos consignados en la Cuenta Pública.

Ante la pasividad de la representación popular, que voluntariamente renuncia al cumplimiento de los mandatos constitucionales en esta materia (llevados quizás por un mal entendido sentido de colaboración hacia el Ejecutivo) y debido a la trascendencia indiscutible que tiene para la opinión pública conocer y someter a juicio crítico (desde luego constructivo) las actividades del gobierno federal, de los organismos descentralizados y de las empresas de propiedad estatal, consideramos necesario hacer algunas reflexiones pertinentes para aportar algunos elementos que puedan contribuir al conocimiento más a fondo de cuál es la orientación de la política económica y social del sector público, qué resultados se están logrando y cuáles son las cargas tributarias que entrañan las actividades gubernamentales y cómo se distribuyen entre los distintos sectores de la población.

Desde luego se puede apreciar en el presupuesto de egresos para 1969 una marcada preocupación gubernamental por impulsar el desarrollo económico general y de ampliar los servicios de tipo cultural y de bienestar social. Se proyectan fuertes sumas para las actividades de infraestructura (riego, caminos, electricidad, etc.), y para industrias básicas como el petrolero y la del acero. Igualmente se incrementan considerablemente las sumas destinadas a obras públicas y en cierto grado también las correspondientes a agricultura y ganadería y las dirigidas a impulsar el turismo.

Por el lado de las actividades culturales y de bienestar social se destacan los incrementos correspondientes a Educación Pública (866 millones más que lo presupuestado para 1968), Conasupo, ISSSTE y Seguro Social. De acuerdo con los datos del presupuesto enviado a la Cámara el renglón de Educación Pública representa el 27.7% de los gastos totales directos del gobierno federal.

Frente a estos importantes aumentos, se observa una disminución de más de 200 millones de pesos en las inversiones directas del gobierno federal y un muy reducido aumento en el presupuesto de la Secretaría de Salubridad y Asistencia (8 millones solamente).

En los renglones que no tienen el carácter de actividades productivas o de bienestar social, se observa un incremento bastante marcado en Defensa, Marina e Industria Militar. En conjunto estos tres renglones absorberán 2,503 millones de pesos, que supera en 288 millones al presupuesto de 1968. lo que significa un incremento del 13%. En el conjunto de Gasto Directo del Gobierno Federal las erogaciones de tipo militar constituyen el segundo renglón en importancia siendo superado solamente por lo destinado a Educación Pública

Esta es a grandes rasgos, la orientación y la estructura del gasto presupuestado para 1969, que arroja un total de 66,096 millones de pesos correspondiendo a los gastos directos del gobierno federal 26,513 millones y a los organismos y empresas propiedad del gobierno federal 39,583 millones de pesos.

Veamos ahora el Proyecto de Ley de Ingresos presentado por el Ejecutivo como base para hacerle frente a las emergencias de los gastos programados.

La estructura general de los ingresos para 1969 es la siguiente:

Como puede verse, el monto total de los ingresos estimados asciende a 66,096 millones de pesos, que es una suma igual al gran total de los gastos presupuestados por el sector público para 1969. Solamente será necesario incurrir en una deuda de 600 millones de pesos para cubrir las exigencias planteadas por las actividades que se propone realizar el conjunto del gobierno federal y sus organismos descentralizados y empresas. De esta suerte, las finanzas del sector público se encuentran prácticamente equilibradas, porque 600 millones de pesos de deuda en un presupuesto de más de 66 mil millones de pesos, es una suma muy reducida, menos del 1 % del total.

La magia de los números

El análisis de los Presupuestos de Egresos y de Ingresos que envía el ejecutivo a la Cámara de Diputados es sin embargo, notoriamente insuficiente y hasta desorientador, porque existe una gran diferencia entre las sumas globales (y su composición) que ellos consigan, y lo que realmente se ejerce durante el año al que corresponden. Será necesario, por lo tanto, que nos ocupemos ahora de analizar los datos relevantes de la Cuenta Pública, que es la que consigna las cifras de lo realmente gastado y de los ingresos obtenidos. Veamos primero lo correspondiente a los egresos en el período de 1965 a 1967, para lo que disponemos de datos (la última Cuenta Pública disponible es la del año de 1967).

Las discrepancias que se pueden observar entre los presupuestos originales y lo efectivamente gastado durante el año son desproporcionadamente grandes. Tomando como base los gastos totales, encontramos que en 1965 se gastó efectivamente un 73%  más que lo presupuestado, es decir, casi tres cuartas partes más de lo aprobado por la Cámara de Diputados. En 1966 la desproporción fue menor, pero aún así, los gastos reales superaron en 26% a los consignados en el presupuesto original. En 1967 volvió a aumentar la discrepancia, llevando al 43%, es decir, cerca de la mitad a lo autorizado por la Cámara.

Una observación más detenida de las discrepancias nos revela que el origen de ellas se encuentra principalmente en los gastos directos del gobierno federal. Así, en 1965 el gasto efectivo fue más del doble al autorizado por la Cámara de Diputados, del 106%. El sector paraestatal tuvo gastos superiores en un 43% a lo autorizado en el presupuesto original. En 1966 las discrepancias respectivas fueron del 61% y del 4%, y en 1967, del 85% y del 16%.

Como puede verse los presupuestos originales que autoriza la Cámara de Diputados, están muy lejos de reflejar la realidad, pues las cifras consignadas en ellos son sistemáticamente excedidas en proporciones demasiado elevadas, más allá de lo que podría justificarse aun con el criterio de la más amplia tolerancia.

Pero no solamente se modifican las cifras globales del gasto, sino que cambian substancialmente también algunos renglones que lo componen. Tomemos los casos sobresalientes. En educación pública, el gasto efectivo es sistemáticamente inferior al autorizado en el presupuesto original, en muchos millones de pesos. En 1965 se autorizaron 4,563 millones y solamente se gastaron 4,075, en 1966, se autorizaron 5,183 y se gastaron sólo 4,697, y en 1967 se autorizaron 5,775 millones, gastándose solamente 5,261. Esto quiere decir que en promedio dejan de gastarse alrededor de 500 millones de pesos de los que autoriza la Cámara. El resultado de esto, aunado al mayor gasto en otros! renglones hace descender el porcentaje gastado en educación del 26 o 27% que consignan los presupuestos originales, al 12 o 13%.

Frente a lo que sucede en el ramo de educación (y también en otros renglones), se registra un incremento de grandes magnitudes en los ramos de deuda pública, erogaciones adicionales e inversiones. En deuda pública, por ejemplo, el presupuesto original de 1965 consignaba la cifra de 1,032 millones de pesos y se gastaron realmente 9,871 millones, es decir, más del 900%; en 1966 se autorizaron 1,158 y se gastaron 6,978 millones, o sea, más del 600%, y en 1967 se autorizaron originalmente 1,183 millones y se gastaron 11,815 millones, es decir, casi 1,000% más de lo autorizado.

Ante estas discrepancias cabe hacerse una serie de interrogantes. ¿Por qué para 1969 se consignan en el presupuesto enviado a la Cámara solamente 26,513 millones de pesos, si ya en 1967 se gastaron efectivamente 40,853 millones? Lo más probable es que en 1969 el gasto directo del gobierno federal llegue a los 45,000 millones.

¿Por qué en el presupuesto original se contempla para 1969 un gasto total de 66,096 millones de pesos, si ya en 1967 se gastaron 79 452 millones? Es probable que en el próximo (Sigue en la página 70)